Mgr Michał Peisert
Szczególne postępowanie administracyjne w sprawach o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnictwa - uwagi wstępne
|
|
 |
Najpowszechniejszym środkiem realizacji europejskiej Wspólnej Polityki Rolnej są płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – potocznie nazywanymi dopłatami obszarowymi. Najogólniej rzecz ujmując pomoc ta wyraża się corocznym wypłacaniem przez agencję płatniczą[1] określonych kwot na hektar gruntów rolnych ich posiadaczowi, przy spełnieniu wymagań w zakresie określonego sposobu ich wykorzystywania, przyznawanych decyzją administracyjną. W ramach działań przedakcesyjnych jak również po przystąpieniu Polski do Wspólnoty Europejskiej w roku 2004, koniecznym było określenie ram prawnych umożliwiających stworzenie systemu naliczania, weryfikacji i przyznawania płatności. Niniejsze opracowanie omawia specyficzne rozwiązania proceduralne przyjęte dla postępowań w sprawach o przyznanie dopłat. Występują one również w innych postępowaniach z zakresu pomocy dla rolnictwaPostępowania te pozornie toczą się według reguł Kodeksu postępowania administracyjnego i kończą decyzją administracyjną, jednakowoż szczególne akty prawne w zasadniczy sposób ograniczają zakres jego stosowania. Omawianą regulacją jest art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego[3] zwaną dalej ustawą o płatnościach, na mocy którego wyłączono stosowanie art. 7, 9, 10, 77 § 1 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. [2], a omawiana regulacja ma charakter reprezentatywny.
Niniejsza praca poświęcona jest następującym zagadnieniom: przyczyny
i motywy przyjęcia takich rozwiązań przez Ustawodawcę, wpływ
na ukształtowanie procesu przyznawania dopłat rolniczych wskazanych wcześniej odrębności procesowych, czy są konieczne
i jaki wpływ mają
na sprawność funkcjonowania systemu wsparcia rolnictwa, biorąc pod uwagę konieczność corocznego przeprowadzenia 1,6 mln postępowań administracyjnych
w sprawie różnych rodzajów wsparcia, czy procedura postępowania
w sprawie przyznania dopłat mieści się jeszcze
w ramach postępowania administracyjnego czy też wymaga wyodrębnienia jej jako odrębnego, pozakodeksowego rodzaju postępowania
[4], zgodność omawianych regulacji
z wzorcami konstytucyjnymi,
de lege ferenda. W treści omówione zostanie również orzecznictwo Sądów Administracyjnych.
Dla celów niniejszego opracowania przyjęto następujące założenia badawcze:
Państwo prawne realizowane jest poprzez odpowiednie ukształtowanie stosunków władza -jednostka. Gwarancją możliwości ochrony i dochodzenia swoich praw jest prawo do uczciwego i jawnego procesu w toku prawnie uregulowanej procedury, w którym strona ma realne możliwości prezentowania swojego stanowiska oraz prawo do obrony. Odstępstwa od powyższych muszą mieć charakter wyjątkowy i być uzasadnione czynnikami o charakterze nadzwyczajnym, związanym z bądź to ze szczególnie chronionym interesem Państwa bądź nagłym i nie cierpiącym zwłoki charakterem sprawy. Rozwiązania prawne nie uwzględniające powyższych standardów stanowią naruszenie obowiązującego porządku konstytucyjnego.
Oraz hipotezę badawczą:
Procedura przyznawania dopłat systemu wsparcia bezpośredniego w zakresie art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jako wyłączająca zasadę prawdy obiektywnej, czynnego udziału strony w postępowaniu i jawności oraz informacji narusza art. 2 i 46 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Jest przy tym rozwiązaniem nieefektywnym pozostającym bez wpływu na sprawność systemu przyznawania dopłat i służy jedynie nieusprawiedliwionemu wzmocnieniu pozycji procesowej organu administracyjnego kosztem podstawowych uprawnień strony. Badane regulacje faktycznie umożliwiają rozpoznawanie spraw w oparciu o niejawne, wewnętrzne procedury organu, nie będące aktami prawnymi. Wskazany przepis winien być usunięty bądź zasadniczo zmodyfikowany.
Ustawa o płatnościach stanowi:
Art. 3 ust.1. Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
ust. 2:W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
ust. 3 art. 3 stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Powody dla której wprowadzono powyższą regulacje wynikają
z uzasadnienia projektu ustawy
[5], który należy
w zakresie art. 3 ustawy
o płatnościach przytoczyć w całości, z podkreśleniem szczególnie istotnych tez:
„Postępowanie w sprawie przyznania płatności, co pokazała praktyka stosowania dotychczas obowiązujących przepisów, jest postępowaniem wyjątkowo złożonym i trudnym, ze względu na dużą liczbę beneficjentów (ponad 1,4 mln) oraz konieczność corocznego przyjmowania i rozpatrywania ok. 1,4 mln wniosków.
W celu usprawnienia, uproszczenia i obniżenia kosztów postępowania prowadzonego przez ARiMR w sprawie przyznania płatności uregulowanych w projekcie proponuje się uregulować w sposób odmienny niektóre kwestie uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w przepisach art. 7, 9, 10, 77 § 1 i 81 tego Kodeksu. Takie odmienne regulacje zostały zamieszczone w szczególności w art. 3 ust. 2 i 3 projektu ustawy.
Mając powyższe na uwadze w projektowanej ustawie proponuje się w szczególności, aby strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowania w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej obowiązane były przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. W projekcie proponuje się, aby ciężar udowodnienia faktu spoczywał na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Postępowanie w sprawie przyznania płatności prowadzone jest na wniosek osoby, która rzeczywiście zajmuje się uprawą gruntów rolnych (posiadacz), w tym również posiadacza bez tytułu prawnego do tych gruntów, zatem to ubiegający się o płatności powinien przedstawić wszelkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Dotychczasowa praktyka pokazała, że należałoby położyć większy nacisk na uaktywnienie stron w przedmiotowym postępowaniu. Częstym problemem podnoszonym przez ARiMR jest brak reakcji beneficjentów na wezwania do uzupełniania danych zamieszczonych we wnioskach o przyznanie płatności, a nawet celowe uchylanie się od złożenia wyjaśnień. Beneficjenci reagują na wezwania do złożenia wyjaśnień dopiero wówczas, gdy decyzja jest dla nich negatywna.
Propozycja odejścia od zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania pomocy oraz uaktywnienia stron tego postępowania jest ściśle związana z obowiązkami ciążącymi na państwie członkowskim, a szczególnie na agencji płatniczej, w zakresie prawidłowego wydatkowania środków wspólnotowych. Państwo członkowskie jest bowiem obowiązane na mocy przepisów Unii Europejskiej do określenia takich regulacji, które zapewnią skuteczną ochronę interesów finansowych Wspólnoty (art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005). Jednocześnie państwo członkowskie, zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005, podlega kontrolom Komisji Europejskiej w tym zakresie. Z tego względu koniecznym jest zarówno ograniczenie, tam gdzie to możliwe, uznaniowości organów, przed którymi toczą się postępowania w sprawie przyznania pomocy, poprzez określenie precyzyjnych kryteriów przyznawania pomocy jak i oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania poprzez przeniesienie ciężaru udowodnienia faktu na osobę, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Uaktywnienie strony w przedmiotowych postępowaniach wpłynie na bardziej równomierne rozłożenie między organ i stronę udowodnienia w toku postępowania administracyjnego faktów, z którymi związane są skutki w postaci przyznania albo odmowy przyznania płatności.
Omawiana wyżej instytucja jest wzorowana na ugruntowanych w doktrynie i sprawdzonych w praktyce przepisach Kodeksu postępowania cywilnego i Kodeksu cywilnego. Wyłączenie stosowania przepisów Kpa w tym zakresie nie spowoduje osłabienia sytuacji prawnej wnioskodawców w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy, gdyż w praktyce proponowane regulacje będą miały zastosowanie w sytuacjach spornych, np. w przypadku złożenia wniosku na tę samą działkę przez dwóch lub większą liczbę wnioskodawców. W sytuacji, gdy taki spór nie istnieje, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydając decyzję w sprawie płatności, opiera się na oświadczeniu wnioskodawcy zawartym we wniosku, z którego wynika, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania płatności, w tym, że jest posiadaczem działki rolnej i że prowadzona na niej uprawa spełnia wymagania w zakresie dobrej kultury rolnej (norm). W takim przypadku w postępowaniu w sprawie przyznania płatności jest to wystarczający dowód, w oparciu o który następuje pozytywne rozpatrzenie wniosku.
Ponadto, podkreślenia wymaga to, że przerzucenie ciężaru dowodowego na osobę, która z danego faktu wywodzi skutki prawne, nie jest sprzeczne z podstawowymi zasadami procedury administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem kontra- dyktoryjny tryb postępowania, np. w przypadku wyznaczenia przez organ rozprawy w sytua-cjach spornych. Na rozprawie strony ustosunkowują się do materiału zgromadzonego przez organ, składają wyjaśnienia, zgłaszają żądania, propozycje i zarzuty oraz wypowiadają się co do wyników postępowania administracyjnego. Rozprawa pozwala na wymianę poglądów uczestników postępowania wyjaśniającego, ich uzgadnianie i tworzy możliwość szybkiego komunikowania się, a w rezultacie sprzyja usprawnieniu i uproszczeniu postępowania wyjaśniającego i zabezpieczeniu zasady ogólnej szybkości postępowania.
Należy podkreślić, że dotychczasowa praktyka wskazuje, iż przerzucenie ciężaru dowodowego na osobę, która z danego faktu wywodzi skutki prawne, mogłoby korzystnie wpłynąć na ekonomikę prowadzonych postępowań. Ponadto, należy mieć na uwadze, że wydatkowanie kwot pieniężnych przeznaczonych na płatności leży w interesie agencji płatniczej, która rozlicza się również ze środków niewydatkowanych.
Z powyższych względów dokonano też modyfikacji w zakresie dotyczącym:
1) zebrania i rozpatrzenia przez organ, przed którym toczy się postępowanie administracyjne, materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), ograniczając w projektowanym art. 3 ust. 2 pkt 2 stosowanie przepisu K.p.a. jedynie do obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
2) ograniczenia stosowania zasady wyrażonej w art. 10 K.p.a. jedynie do obowiązku zapewnia stronom, ale na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania, z jednoczesnym wyłączeniem stosowania przepisu art. 81 K.p.a.
Jednocześnie, poprzez określenie w projektowanym art. 3 ust. 2 pkt 1, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania płatności organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, proponuje się stosowanie w tym postępowaniu art. 7 K.p.a. tylko w części stanowiącej zasadę praworządności.
Z kolei „wyłączenie stosowania” przepisów K.p.a. w zakresie art. 9 nie pogorszy pozycji strony, ponieważ proponuje się, aby organy administracji publicznej prowadzące postępowanie były zobowiązane w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz, w razie uzasadnionej potrzeby, udzielić na żądanie strony oraz innych osób uczestniczących w postępowaniu niezbędnych wyjaśnień co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 3 ust. 2 pkt 3 projektu).
Omawiane regulacje prawne oraz poglądy wyrażone
w przytoczonym uzasadnieniu projektu ustawy nie zostały jak dotychczas poddane
w literaturze ocenie
z punktu widzenia doktryny postępowania administracyjnego oraz prawa konstytucyjnego. Spotkały się
z pełną aprobatą doktryny prawa rolnego
[6], przy czym ocenie podlegały przede wszystkim względy funkcjonalne. Zdaniem autora nie uwzględniono
tu jednak specyfiki postępowania administracyjnego
w stosunku do procesu cywilnego, wzorców konstytucyjnych dla postępowania administracyjnego oraz realnych skutków dla pozycji strony postępowania
w sprawach o przyznanie płatności systemów wsparcia bezpośredniego. Autorzy ustawy,
a również przedstawiciele aprobującej doktryny wyszli
z przekonania –
w ocenie autora – że gwarancje procesowe strony opisane
w Kodeksie postępowania administracyjnego stanowią zbędne utrudnienie
w pracy organu administracyjnego, zatem ich eliminacja dobrze służy ekonomice postępowania
w sprawach o przyznanie płatności. Wychodząc
z takiego założenia można
by przyjąć, że
w systemie prawnym jest wiele podobnie „nieefektywnych” rozwiązań.
Na przykład obowiązek sporządzania uzasadnienia decyzji (co absorbuje czas organu), dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (a przecież jednoinstancyjne jest bardziej ekonomiczne) czy sądowa kontrola indywidualnych aktów administracyjnych. Przykładem będą
tu również rozwiązania
z procesu karnego takie jak prawo
do obrony, jawność czy wreszcie sądowy wymiar sprawiedliwości w ogóle.
Przystępując
do analizy wskazanego przepisu oraz uzasadnienia projektu wskazać należy jaki jest cel
w ogóle prawnej regulacji postępowania administracyjnego. K.L. Montesquieu wskazywał, że “wiekuiste doświadczenie uczy, iż wszelki człowiek, który posiada władzę skłonny jest jej nadużywać; posuwa się tak daleko, aż napotka granice”.
[7] Jak wskazywał W. Dawidowicz
[8] po uchwaleniu K.p.a. “jedną
z zasadniczych płaszczyzn, w jakich przebiega
w naszym państwie realizacja założeń
socjalistycznej demokracji oraz
socjalistycznej praworządności jest płaszczyzna stosunków między organami państwowymi
a obywatelem. Tradycyjnie wysuwa się
tu na pierwszy plan zagadnienie pozycji obywatela wobec organów wymiaru sprawiedliwości,
w szczególności należyte zabezpieczenie jego praw
w postępowaniu sądowym jednakże, jak trafnie podkreśla S. Zawadzki, „płaszczyzna styku między państwem
a obywatelem nie ogranicza się wyłącznie
do wymiaru sprawiedliwości. O wiele częstszy, codzienny styk
z obywatelem utrzymuje państwo poprzez organy administracji.
Z tego względu zagadnienie stosunku między organami administracji
a obywatelem ma zupełnie zasadnicze znaczenie” i dalej “W sferze stosunków nacechowanych przede wszystkim aktywnością organów administracji państwowej szczególną wagę
z punktu widzenia
socjalistycznej demokracji i
socjalistycznej praworządności
ma realizacja zadań administracji państwowej
w drodze wydawania decyzji administracyjnych, stąd też płynie znaczenie postępowania administracyjnego jako systemu przepisów proceduralnych zabezpieczających
w określony sposób zarówno względy interesu publicznego, jak też prawa
i interesy obywateli. Aczkolwiek każdy system postępowania administracyjnego realizuje oba powyższe zadania,
to jednak przedmiotem rosnącego zainteresowania była
u nas przede wszystkim rola postępowania administracyjnego jako instrumentu ochrony praw obywateli”
[9]Konkludując, u podstaw kodyfikacji procedury administracyjnej leży przede wszystkim ochrona praw obywatelskich przed samowolą władzy. .
Realizacja ochrony praw strony
w postępowaniu administracyjnym wyrażona jest
w zasadach ogólnych K.p.a., których realizację konkretyzuję dalsze przepisy Kodeksu. Według S. Rozmaryna „Są
to zasady ogólne
w tym sensie, że chodzi tutaj
z reguły o przepisy wyjęte niejako przed nawias,
a więc wspólne dla całości postępowania administracyjnego. Są
to zasady, które mają obowiązywać
we wszystkich stadiach postępowania, stanowiąc wiążącą wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów kodeksu. Cechą charakterystyczną tych zasad ogólnych jest więc, że —
sit venia verbo — znajdują one
z reguły „współzastosowanie” wraz
z każdym przepisem kodeksu — że ilekroć organy administracji stosują przepisy kodeksu, powinny współstosować
te zasady ogólne”.
[10] “Kryteria wyróżnienia zasad spośród innych reguł prawnych są następujące:
1. zajmują „wyższą” pozycję w hierarchicznej strukturze prawa proceduralnego,
2. są przesłankami innych reguł (prawnych), dla których stanowią racje,
3. są istotnym elementem instytucji prawa proceduralnego, traktowanych jako zbiory reguł (prawnych) wyodrębnionych w jedną funkcjonalną całość,
4. są „ważniejsze”
od innych reguł
z punktu widzenia założonych ocen społeczno-gospodarczych (politycznych).
Są to zasady, które mają obowiązywać we wszystkich stadiach postępowania, stanowiąc wytyczną dla wszystkich przepisów Kodeksu”[11].
Omawiany przepis wyłącza bądź zachowuje „fasadowo” stosowanie części naczelnych zasad postępowania administracyjnego.
W szczególności pierwotne zasady idei stosowania prawa - prawdy obiektywnej (art. 7
in media oraz art. 77 K.p.a.)
i czynnego udziału stron w postępowaniu
i jawności (art. 10 i 81 K.p.a.) oraz zasady kultury administrowania - udzielania informacji faktycznej
i prawnej stronom oraz niezbędnej informacji prawnej stronom
i uczestnikom postępowania (art. 9
ab initio K.p.a
.).
[14] Zasada prawdy obiektywnej wyrażona jest w art. 7: „W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (...)”. Realizację i konkretyzaję zasady prawdy obiektywnej stanowi art. 77 § 1 k.p.a., z którego wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Treść art. 77 § 1 k.p.a. przesądza o oparciu konstrukcji postępowania dowodowego na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej jest więc zobowiązany z urzędu podejmować wszelkie kroki zmierzające do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego.[15]
Zasada prawdy obiektywnej jest
naczelną zasadą postępowania, ma bowiem kapitalny wpływ
na ukształtowanie całego postępowania,
a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu
w postępowaniu administracyjnym.
Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej „wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych
z określoną sprawą, aby
w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz
i uzyskać podstawę
do trafnego zastosowania przepisu prawa"
[16] Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.Z zasady tej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek po pierwsze, określenia
z urzędu, jakie fakty prawotwórcze wymagają ustalenia. Jak pisał E. Iserzon
i J. Starościak
“Gdyby organ jurysdykcyjny (sędzia, organ administracji państwowej) wyjaśniał naprzód fakty, nie zastanawiając się
z góry nad prawną koncepcją sprawy, ustalałby bez żadnej potrzeby,
w sposób chaotyczny, mnóstwo faktów,
z których większość okazałaby się dla sprawy obojętna
i dlatego nieprzydatna. Organ orzekający ustala nie wszystkie okoliczności faktyczne
w pewnych ramach czasowych, lecz jedynie fakty prawotwórcze,
to jest takie,
do których prawo przywiązuje skutki prawne. Ustalając stan faktyczny, powinien
to czynić według pewnego planu,
w świetle przygotowanego zespołu ewentualnych koncepcji prawnych. Wyniki ustalenia strony faktycznej zmuszają nas nieraz
do porzucenia pierwotnej koncepcji prawnej
i do przyjęcia nowego pomysłu prawnego. Zawsze, jednak ideą Kierowniczą
w naszym po
szukiwaniu stanu faktycznego jest wstępna koncepcja prawna sprawy. Celem postępowania dowodowego jest zatem zarówno ustalenie faktów, jak
i ich ocena”.
[17] Tym samym eliminacja zasady prawdy obiektywnej przede wszystkim przerzuca
na stronę określenie faktów prawotwórczych istotnych
w sprawie, a
po ustaleniu tychże strona winna również ustalić, jakimi dowodami należy
te fakty prawotwórcze wykazać.
Z kolei podczas orzekania organ decyduje, czy rzeczywiście są
to fakty prawotwórcze czy też strona wykazała okoliczności bez znaczenia dla sprawy. Sytuacja procesowa strony jest zatem podwójnie niekorzystna –
z jednej strony może nietrafnie ustalić fakty prawotwórcze,
a przez to nie wykazać tych mających znaczenie dla jej interesu prawnego,
z drugiej wykazywać fakty nieistotne. Należy równiez zauważyć, iż
to wyłącznie na stronie spoczywa ciężar oceny, czy dostatecznie wykazała dany fakt, czy też nie. Organ orzekający, wiedząc nawet
o możliwych do przeprowadzenia w sprawie dowodach
z korzyscią dla strony, nie przeprowadzi ich
z urzędu. Postępowanie takie będzie prawidłowe,
a odmienne mogłoby zostać uznane
za niezgodne z prawem. Sytuacji takiej dotyczy Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
we Wrocławiu z dnia 20.01.2010 r. sygn. akt
III SA/Wr 483/09, w uzasadnieniu którego Sąd wskazał: W świetle wskazanej regulacji art. 21 ust.1 -3 ustawy z 2007 r.[18] obowiązek organów Agencji został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego wskazanego przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania, nie ciąży na nich obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania pomocy. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami skarżącej co do naruszenia przepisów 7 i 77 kpa i 75 kpa. Nie można się także bowiem zgodzić z zarzutem, że organ II instancji nie przeprowadził wnioskowanych przez stronę środków dowodowych, bowiem w odwołaniu od decyzji I instancji strona takich wniosków nie zawarła. Również w skardze skarżąca takich wniosków nie przedłożyła. Wskazała jedynie, że sporna działka [...] została wykoszona przez oznaczone imiennie osoby, nie wniosła jednak o przeprowadzenia na powyższą okoliczność żadnych dowodów”[19].
W omawianym przypadku strona prawidłowo ustaliła fakt prawotwórczy –
w tym przypadku wykoszenie działki rolnej. Wskazała, jakie osoby wykonały tą pracę. Jednakże nie złożyła
expressis verbis wniosku dowodowego
o przeprowadzenie dowodu
z przesłuchania tych osób
w charakterze świadków,
a organ działając zgodnie
z prawem nie przeprowadził tych dowodów
z urzędu. W konsekwencji sąd orzekający trafnie przyjął, że nie doszło
do naruszenia art. 7 K.p.a. - jako że organ działał zgodnie
z prawem, art. 75 § 1 K.p.a. - ponieważ nie naruszył obowiązku dopuszczenia dowodu (wobec braku wniosku) oraz art. 77 § 1 K.p.a. - ponieważ rozpatrzył cały materiał dowodowy (wobec nie przeprowadzenia nie wnioskowanego dowodu
z przesłuchania świadków). Fakt prawotwórczy nie został zatem wykazany. Przy postępowaniu
na gruncie przepisów K.p.a. istniałaby taka potencjalna możliwość, jako że organ winien byłby
z urzędu przeprowadzić dowody. Wskazywać
na to może wykładnia dokonana
w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 października 1986 r. III SA 581/86, który wskazał, że:
„Stosownie do wymogów art. 9 kpa organy podatkowe są zobowiązane do poinformowania stron o możliwości udowodnienia (uprawdopodobnienia) poczynionych nakładów w drodze zeznań świadków, w drodze szczegółowego zeznania samych skarżących, a nadto w drodze wyceny przez biegłych wartości tych nakładów, które były dokonane w rzeczywistości, a na które brak jest rachunków”.
[20]art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach. Tymczasemorgan orzekający prawidłowo nie udzielił stronie przydatnego pouczenia, ponieważ wiązał go przepis
Wskazany przepis wskazuje zatem na kolejną odrębność omawianego postępowania, a mianowicie wyłączenie obowiązku organu do udzielania niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Teoretycznie Ustawodawca w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach co prawda przewiduje po stronie organu obowiązek udzielania stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Jednakowoż nie czyni on tego z urzędu, tylko na żądanie strony. Ustawa o płatnościach reguluje stosunki administracyjnoprawne dotyczące zasadniczo mieszkańców wsi, z reguły słabiej wykształconych. Oni właśnie mogą potrzebować informacji i pouczeń, a tym bardziej mogą nie wiedzieć, że w danym momencie jakieś pouczenie czy informacja są im potrzebne. W związku z tym organ nawet wiedząc, że strona podejmuje działania niekorzystne dla siebie z powodu nieznajomości prawa (na przykład nie składając wniosku dowodowego), nie udzieli jej w tym zakresie informacji, jeżeli strona tego nie zażąda. Z kolei strona nie mając odpowiedniej wiedzy nie wie, że pouczenia potrzebuje, a żeby je uzyskać winna go zażądać.
Jak trafnie
na gruncie omawianej regulacji orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny
we Wrocławiu w wyroku z dnia 9.02.2010 r. , sygn. akt
III SA/Wr 586/09 - „Mając powyższe na uwadze, podkreślić należy, iż wskazana powyżej ustawa ograniczyła stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie informowania stron i ich czynnego udziału w postępowaniu (art. 9, 10 kpa) jedynie do przypadków w których strona w powyższym zakresie wystąpiła do organu administracji publicznej z właściwym żądaniem. Skoro zatem z akt sprawy nie wynika aby w toku postępowania skarżący wystąpił z żądaniami o których mowa powyżej, to nie sposób uznać - wbrew twierdzeniom skarżącego - iż organy niedopełniały obowiązków wynikających z treści art. 3 ust. 3 i 4 ustawy”.[21]Art. 9 K.p.a. stanowi wyłom
w obowiązującej od czasów rzymskich zasadzie
ignorantia iuris nocet. Uzasadnienie takiego rozwiązania wynika z samej istoty materialnego prawa administracyjnego. Normy prawa karnego czy cywilnego ujęte są
w nielicznych i stosunkowo trwałych aktach prawnych.
Z zasady odzwierciedlają również pewien prawnonaturalny porządek. Przeciętny człowiek bez znajomości kodeksu cywilnego wie, że pożyczkę musi zwrócić,
a bez znajomości prawa karnego – że
za kradzież samochodu grozi więzienie. Dodatkowo zmiany regulacji kodeksowych przygotowywane są bardziej starannie,
w tym w komisjach kodyfikacyjnych,
co czyni je przewidywalnymi a samo prawo
w tym zakresie „lepszym”. Prawo administracyjne materialne wyraża się
w setkach aktów prawnych, podlegających
w dodatku częstym,
a nawet doraźnym zmianom. Bez wątpienia oczekiwanie
od obywatela, że będzie
je znał byłoby nieracjonalne. Wyrażona
w art. 9 K.p.a. zasada obowiązku udzielania informacji wyraża potrzebę wyrównania szans
[22] między stroną postępowania
z założenia „słabszą”
w zakresie tak wiedzy prawniczej jak
i instytucjonalnie. Zgodnie
z ugruntowanym w judykaturze poglądem „
Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedynie odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji[23] sposób rozumienia art. 9 kpa”.[24]Organom administracyjnym - jak podkreślał tuż
po wydaniu k.p.a. S. Rozmaryn - nie wolno, dla rzekomych korzyści państwa, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, gdy stoją oni - jak gdyby bezbronni - twarzą
w twarz z administracją
[25].
Warto zauważyć, iż przyjęta regulacja jest bardziej restrykcyjna, niż w przecież kontradyktoryjnym procesie cywilnym. Art. 5 k.c. daje stronom działającym bez adwokata lub radcy prawnego gwarancje, że sąd udzieli im niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych (w tym konieczności złożenia na przykład wniosków dowodowych). Tym samym to na sądzie spoczywa odpowiedzialność, aby dbać o udzielenie właściwych pouczeń we właściwym momencie.
Z powyższych wynika, iż faktyczna eliminacja zasady z art. 9 K.p.a. pociąga za sobą daleko idące, negatywne konsekwencje dla strony postępowania w sprawie płatności systemów wsparcia bezpośredniego, faktycznie pozbawiając ją wsparcia i „opieki informacyjnej” ze strony organu. Jest ona zatem zdana wyłącznie na swoją wiedzę i z urzędu nie uzyska pomocy nawet wtedy, gdy oczywiście przez brak wiedzy sobie szkodzi.
Najdalej jednak idącą w omawianej ustawie jest regulacja art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach. Pozostawia ona z jednej strony jak poprzednio fasadowo zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu – czyli na żądanie strony. Zdanie drugie cytowanego przepisu stanowi: art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Postępowanie administracyjne opiera się
na zasadzie inkwizycyjności, zwanej również zasadą oficjalności. Organ administracyjny zatem
z jednej strony jest
w pewnym sensie przeciwnikiem procesowym strony,
a drugiej zaś sędzią w sprawie. Zasada wyrażona art. 10 K.p.a.
i realizujące ją regulacje szczególne
[26] (jak zresztą również omówione wcześniej) wprowadza elementy kontradyktoryjności procesu i w pewnym zakresie wyrównuje szanse strony. Jest ona wyrazem spełnienia postulatu jawnego
i sprawiedliwego procesu opisanej
w art. konstytucji. Jak słusznie wskazują B. Adamiak
i J. Borkowski – „Zasada czynnego udziału strony
w postępowaniu stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa
do procesu. To właśnie przyznanie prawa
do procesu otwiera przed jednostką obronę interesu prawnego w toku czynności organu administracji publicznej. Prawo
do procesu to prawo do obrony. Zasadzie czynnego udziału strony należy nadać rangę zasady konstytucyjnej, wypływającej z wartości demokratycznego państwa prawnego. Prawo
do obrony jednostki stanowi podstawowy element standardów przyjętych
w prawie wspólnotowym.”
[27]Przepis art. 81 K.p.a. stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana
za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się
co do przeprowadzonych dowodów. Odwracając tą regulację, organ nie może uznać okoliczności faktycznej
za udowodnioną, jeżeli strona nie miała możliwości wypowiedzenia się
do do przeprowadzonych dowodów. Wyłączona jest zatem możliwość prowadzenia postępowania dowodowego poza wiedzą strony, jak również nieudostepniania stronie materiałów postópowania. Omawiana regulacja
z ustawy o płatnościach nie nakłada
na organ takich ograniczeń. Może przeprowadzić dowody bez wiedzy strony. Może nie ujawniać przed stroną przeprowadzonych dowodów, jako że nie istnieje sankcja
w postacji wadliwości decyzji wobec naruszenia art. 81 k.p.a. Ogranicza możliwości udziału nieświadomej strony
w postępowaniu, ponad złożenie wniosków dowodowych (które mogą zostać przeprowadzone bez jej udziału) oraz zapoznania się
z aktami sprawy w toku postępowania. Organ jest uprawniony do zakończenia postępowania i wydania decyzji bez obowiązku umożliwienia stronie powiedzenia tzw. „ostatniego słowa w sprawie”, a nawet wiedzy jakie zgromadzono dowody i na jakie okoliczności. Bezwarunkowa derogacja art. 81 K.p.a. może w praktyce skutkować legalnym utajnieniem przed stroną części czy całości dowodów. Wyłączenie stosowania art. 81 faktycznie pozbawia stronę prawa do udziału w postępowaniu dowodowym, jako że organ może przeprowadzać i gromadzić dowody poza wiedzą strony.[28] E. Iserzon
i J. Starościakwskazywali, że “Konsekwencją postulatu pogłębienia zaufania
do organu ze strony obywatela jest postulat jawności postępowania. Postępowanie, którego się nie ujawnia wobec strony, budzi
w niej podejrzenie niezgodności
z prawem, ponieważ nie może być skontrolowane przez stronę pod aspektem legalności. Brak jawności narzuca przypuszczenie kumoterstwa, protekcjonizmu, wpływu „rodzinki”, korupcji, politykierstwa, samowoli, sobiepaństwa, bezduszności. (...). Jedną
z najbardziej ujemnych cech biurokratyzmu jest tendencja
do otaczania się tajemniczością płynącą
z potrzeby wykazania swej wyższości nad obywatelem. Czynny udział strony
w postępowaniu - kluczowa zasada k.p.a. - nie
da się pogodzić
z brakiem jawności, który uniemożliwia stronie rzetelną współpracę
z organem, opartą
na wzajemnym zaufaniu”
[29].
Z przytoczonego na wstąpie uzasadnienia projektu ustawy o płatnościach wynika, iż Ustawodawca kierował się uzasadnioną koniecznością maksymalnego uproszczenia postępowania w sprawach o przyznanie dopłat rolniczych, wobec konieczności corocznego wydawania prawie 1,4 mln decyzji administracyjnych. W tym celu przede wszystkim wyłączył gwarancje procesowe strony, a jej udział w postępowaniu z założenia jest bierny.
Rozwiązania te, moim zdaniem, nie wpływają
w zauważalnym stopniu
na sprawność funkcjonowania systemu przyznawania płatności.
W chwili obecnej decyzje uwzględniające
w całości bądź
w znakomitej części wnioski
o płatności stanowią około 99,5 %.
[30]w praktyce proponowane regulacje będą miały zastosowanie w sytuacjach spornych, np. w przypadku złożenia wniosku na tę samą działkę przez dwóch lub większą liczbę wnioskodawców”. Tymczasem sytuacje sporne, w których na tą samą działkę wniosek złożyło więcej niż jeden wnioskodawca obecnie są sporadyczne i występowały głównie w latach 2004-2005, czyli na etapie organizowania się systemu[31].
W większości przypadków przedmiotem sporu jest kwestionowanie przez strony wyników kontroli terenowych przeprowadzanych przez jednostki kontrolne agencji płatniczej – ponad 70 % przypadków.
[32] Art. 3 ust. 2 i 4 ustawy
o płatnościach jest tym samym obojętny dla znakomitej większości spraw, wywołując skutki dla 0,5 %. Bez wątpienia zatem brak tych przepisów nie miałby żadnego wpływu
na efektywność i terminowość wydawania decyzji
i wypłacania przyznanych świadczeń. Ustawodawca wskazuje
w uzasadnieniu projektu ustawy, że “Tym samym
z reguły spór
w sprawach nie toczy się
na płaszczyźnie strona vs. strona
z organem jako arbitrem,
a strona vs. organ. Omawiane regulacje, wbrew wyrażonym intencjom ustawodawcy, faktycznie służyć mogą
w tym sporze jedynie osłabieniu pozycji procesowej strony (i tak
z założenia słabszej),
a wzmocnieniu organu.
Z art. 2 Konstytucji wynikają zasady demokratycznego państwa prawnego. Wskazują na to, że prawa obywatelskie odpowiednio zapisane i zabezpieczone maja ograniczać działanie organów państwowych, kształtując w praktyce politycznej państwa prawnego właściwy model stosunków władza obywatel.
Art. 46 Konstytucji gwarantuje prawo
do sprawiedliwego i jawnego procesu przed sądem,
co dotyczy również postępowania administracyjnego
[33]. Proces sprawiedliwy,
to taki w którym strona
ma realne możliwości dochodzenia swoich praw oraz prawo
do obrony. W tym celu zatem muszą obowiązywać gwarancje procesowe, których niezbędnym minimum będzie elementy kontradyktoryjności (informacja), prawo
do udziału w procesie i jego pełna jawność z wyjątkami uzasadnionymi sytuacjami nadzwyczajnymi
i oparte na ustawie.
[34] Art. 6 Europejskiej konwencji
o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności określa prawa jednostki, które również znajdują swoje odzwierciedlenie
w omawianych zasadach ogólnych K.p.a.
W omawianym zakresie należą
do nich prawa
do procesu przed organem administracyjnym, uzyskania szybkiej
i wyczerpującej informacji prawnej, realnych możliwości obrony swoich praw
i interesów, czynnego udziału w postępowaniu.
[35] Wyłączenie zasady prawdy obiektywnej, obowiązku udzielania informacji w zakresie okoliczności faktycznych i prawnych, czynnego udziału strony oraz jawności wydaje się stać w oczywistej sprzeczności ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi.
Rozwiązania przyjęte w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach, wobec przeprowadzonych badań, są obojętne dla sprawności systemu przyznawania płatności. Eliminacja podstawowych reguł postępowania administracyjnego faktycznie jedynie osłabia (a nawet może prowadzić do wykluczenia) strony postępowania, jednocześnie mogąc naruszać porządek konstytucyjny.
Zdaniem autora, wskazana byłaby w ogóle eliminacja art. 3 ustawy o płatnościach. Ewentualnie należałoby w ust. 1 dodać zdanie drugie: Ust. 2 i 3 ma zastosowanie wyłącznie w sprawach, w których wniosek strony o płatności uwzględniany jest w całości.
W Polsce można obecnie zaobserwować proces emancypacji instrumentów interwencjonistycznych Państwa spod reżimu postępowania administracyjnego oraz nadzoru sądowoadministracyjnego. Realizowane jest to poprzez quasi administrację, reprezentowaną przez różnego rodzaju fundusze, agencje etc. Omówiona procedura przyznawania dopłat przynajmniej w formie szczątkowej, ale jednak zachowuje pewne elementy tradycyjnej administracji – rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, dwuinstancyjność, prawo skargi do sądu. W wielu innych przypadkach rozstrzygnięcia występują w formie umów cywilnoprawnych, zawieranych uznaniowo, zatem zaskarżanie odmowy zawarcia takiej umowy może odbywać jedynie w drodze skomplikowanego powództwa cywilnego.
Postępowania w zakresie instrumentów interwencjonistycznych Państwa, które można by nazwać quasi-administracyjnymi bądź pozadministracyjnymi, nie doczekały się jeszcze szczególnej uwagi ze strony doktryny. Problem zaś jest o tyle istotny, że dotyczą one coraz szerszej sfery funkcjonowania gospodarki, zatem sklasyfikowanie ich oraz objęcie skutecznym nadzorem procesowym wydaje się być interesującym kierunkiem badań naukowych.
[1] W Polsce jest
to Agencja Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa
na podstawie Rozporządzenia Ministra Finansów
z dnia 19 kwietnia 2004 r.,
w sprawie ustanowienia Agencji Rynku Rolnego agencją płatniczą Dz. U. z 2004 r., nr 76., poz. 713.
[2] art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 64, poz. 427 ze zm.
[3] tekst jednolity: Dz. U. 2008 r. Nr 170 poz. 1051. Uzasadnienie projektu tej ustawy w zakresie wskazanego przepisu (Druk nr 1227 Sejmu V kadencji) jest identyczne jak w przypadku art. 3 ustawy o płatnościach systemów wsparcia bezpośredniego.
[4] Na wzór Ordynacji podatkowej.
[5] Rządowy projekt ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Druk sejmowy nr 1257 z dnia 12.12.2006 r.
[6] Na przykład D. Łobos-Kotowska, Płatności do gruntów rolnych i płatność cukrowa – wybrane zagadnienia proceduralne. Przegląd Prawa Rolnego nr 2 – 2007. s. 109-123.
[7] K.L. Montesquieu O duchu praw, t. I, Warszawa, s. 232.
[8] „Klasyczna” doktryna z okresu uchwalania K.p.a., pomijając określenia ustrojowe, jest w ocenie autora jak najbardziej aktualna i wskazuje na cele leżące u podstaw kodyfikacji. Obecnie literatura przedmiotu raczej nie omawia celowości i powodów istnienia zasad ogólnych k.p.a. przyjmując to jako aksjomat.
[9] W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne Zarys systemu, PWN, Warszawa 1962, str. ,
[10] S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1961, Nr 12, str. 891.
[11] K. Chorąży, W. Tarasa, A. Wróbel Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowo administracyjne, Seria akademicka Wydanie III Wolter Kluwer Polskastr. 32.
[12]W. Chróścielewski, J. P. Tarno Postępowanie administracyjne
i postępowanie przed sądami administracyjnymi , Wydanie 3, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2009, str. 21.
[14] Por. B. Adamiak, J. Borkowski Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydanie 6,Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 s. 34 i 35.
[15] R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II 2. wydanie, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 64-65
[16] W. Dawidowicz, Ogólne ... s. 108
[17]E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, teksty, wzory
i formularze, Wydanie IV zmienione i uzupełnione, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1970, s.55
[18] Mowa była o 21 ust.1 -3ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 64, poz. 427 ze zm. ), który stanowi odpowiednik art. 3 ustawy o płatnościach.
[20] Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1992/4 poz. 76.
[22] Por. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 160
[23] Obecnie art. 2 Konstytucji.
[24] Wyrok Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy
i Ubezpieczeń Społecznych
z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, LexPolonica nr 301944
[25] S. Rozmaryn, O zasadach ... str. 894.
[26] prawo wglądu do akt sprawy (art. 73-74), prawo zgłaszania wniosków dowodowych (art. 75, 78, 90 § 2 pkt 1, 95), prawo do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym (art. 79 § 2, art. 95), możliwość uznania okoliczności za udowodnioną pod warunkiem umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do dowodu. generalne prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1).
[27]B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarze Kodeksowe, Wydawnitwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 67
[28] R. Kędziora, Kodeks... s. 435.
[29] E. Iserzon, J. Starościak Kodeks... s.52
[30] Badania własne. Brak literatury przedmiotu.
[31] Badania własne w oparciu o orzecznictwo WSA w Gorzowie Wlkp. i WSA w Bydgoszczy.
[33]B. Adamiak. J. Borkowski Postępowanie... s.33
